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FOTO DE LA SEMANA: “Todos”

La imagen fue capturada por Vanessa Torres Reyna

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Modelos para el análisis de políticas públicas, Nicolás Pineda Pablos (Coordinador). El Colegio de Sonora. Hermosillo, 2013[1]

Guillermo Ibarra Escobar[2]

Quiero agradecer a El Colegio de Sonora y al doctor Alejandro Salazar la deferencia que me confieren al invitarme a participar en este 1er Congreso de investigación Instituciones, gobierno y sociedad civil, que finca un precedente nacional en los debates que instituyen este enfoque del quehacer público en la agenda académica y las estrategias de desarrollo local y regional.

Es además un doble placer poder comentar este estupendo libro coordinado por el doctor en Políticas públicas y desarrollo regional Nicolás Pineda Pablos, de reciente manufactura, todavía con tinta fresca, titulado Modelos para el análisis de políticas públicas.

Debo decir de inicio que me une con Nicolás Pineda una entrañable amistad de más de quince años, que ha sido fructífera, motivante y ejemplar.

Conocí a Nicolás en la University of Texas en Austin, cuando estaba cursando su doctorado en Goverment. Coincidíamos en la Benson Library, en los seminarios del Institute of Latin American Studies y frecuentábamos bastantes sitios para hacer juntos el lunch, sobre todo en Mister Gattys, que ofrecía un lunch a buen precio, con la posibilidad de consumir toda la pizza y ensalada que desearas incluyendo la bebida. Ustedes se han de imaginar cómo estaba el asunto. Desde aquel entonces, tengo una intolerancia al gluten y a la lactosa.

Igualmente visitábamos el comedor del Capitol State Building donde concurren todos los políticos texanos. Asistíamos a las conferencias en la LBJ Public Affairs School, la biblioteca presidencial, pero ante todo conversábamos sobre México y múltiples cosas de mutuo interés. Nos unía entonces la afición por la historia, oficio que practicó durante mucho tiempo con gran éxito el hoy doctor Pineda.

Una vez concluidos sus estudios, Nicolás ha venido colaborando de manera productiva con nuestros proyectos académicos en la Facultad de Estudios Internacionales y Políticas Públicas como profesor en la Maestría en Estudios de Estados Unidos y Canadá. Asimismo, fue asesor en la creación de la Licenciatura en Políticas Públicas en 2002 y, más recientemente, la Maestría en Políticas Públicas en 2012 donde también participa como profesor al igual que Víctor Peña.

Como ven ustedes, somos grandes amigos, por ello quizá me escogió para comentar este importante libro, aunque mi especialidad es sobre el desarrollo local y regional.

Modelos para el análisis de políticas públicas es un libro colectivo, cuya lectura demuestra que fue preparado como un proyecto con una estructura bien meditada. No estamos ante uno de esos libros colectivos que resultan de la recopilación arbitraria de artículos, que abundan en nuestro medio.

Además tiene la virtud de combinar la participación de académicos consolidados con nuevos especialistas jóvenes formados por El Colegio de Sonora, tomando como objeto de estudio, problemáticas pertinentes a este estado.

De la misma manera, combina trabajos de índole teórico que muestran una panorámica sobre la disciplina de políticas públicas, con estudios de caso, que aplican los modelos de análisis que son explicados en la primera parte.

El libro tiene como padrino teórico a Luis F. Aguilar Villanueva, que se ha ganado el lugar de “gurú (ya no) indiscutible” de este disciplina en nuestro país, quien hace un prólogo que complementa muy bien los desarrollos contenidos en el volumen.

En su texto, Luis F. Aguilar explica el auge alcanzado por el concepto y el ejercicio de las políticas públicas que nacieron en Estados Unidos para trabajar sobre la eficacia de los gobiernos presuntamente legítimos y, por tanto, considerados implícitamente eficientes.

Plantea que el fin último de esta disciplina es dar forma a decisiones gubernamentales sociales en modelos o hipótesis causales probadas o pertinentes, en cálculos correctos de costos y consecuencias de las acciones de la políticas, con el fin de no repetir errores y defectos, modificar las fallas de las políticas pasadas e innovar sus referencias, instrumentos y acciones.

Explica, con bastante detalle, que la política pública tiene que ver con la eficacia administrativa de los gobiernos para evitar que la ciudadanía pague los costos de los errores e ineficiencias de estos últimos.

También, Aguilar muestra con precisión cómo en Estados Unidos no se consideraba al principio la eficacia gubernamental como problema institucional, sino solo directivo. Con el tiempo quedó claro que sí lo era.

Asimismo, puntualiza que este enfoque exige un enorme esfuerzo intelectual para concentrarse en aumentar la capacidad cognoscitiva de los gobiernos para que estén en condiciones de tomar decisiones inteligentes apropiadas, viables y eficientes. En ellos reside su originalidad.

Otra cuestión importante es la diferencia entre ciencia política, que alude más a sociología o antropología, frente a las políticas públicas.

Sostiene que la ciencia política no está en condiciones, de aportar elementos sobre las decisiones correctas de los gobiernos. Por el contrario, las políticas públicas se basan en razones técnicas, en las decisiones idóneas y no sólo en cómo se adoptan éstas en los gobiernos.

Para Aguilar, las políticas públicas se instituyeron en México con el giro neoliberal de las nuevas décadas, en oposición a una larga tradición gubernativa, contribuyendo al ajuste de las finanzas públicas y a dar mayor importancia a los mecanismos del mercado.

En México, a diferencia de los Estados Unidos, la disciplina busca articular lo institucional con los aspectos científicos y tecnológicos en las decisiones del gobierno.

Al final de su presentación Aguilar Villanueva elogia el libro por su “claridad y creatividad”.

Nicolás Pineda colabora en esta obra con una introducción titulada “El enfoque de políticas públicas y sus diversos modelos de análisis” y un primer capítulo “El concepto de política pública. Alcances y limitaciones”.

En la introducción, Pineda se adscribe desde un principio al espíritu del trabajo pionero de Daniel Lerner y Harold Lasswell The Policy Sciences. Recent Development in Scope and Methods que pretenden hacer del análisis de las políticas públicas una especie de mercancía académica, que a la vez de cumplir sus propósitos disciplinarios, haga rentable la actividad académica.

Nos plantea que confluyen tres vertientes en este ejercicio analítico: el análisis de sistemas con modelos cuantitativos; la administración y sus aplicaciones al derecho, y las cuestiones públicas y la ciencia política en su enfoque conductista y orientación institucional.

Asimismo, enfatiza que sus supuestos se fincan en que los métodos científicos hacen más racionales y efectivas las decisiones públicas y mejoran la capacidad para resolver los problemas sociales.

Después de mostrar cómo ganó terreno en México este tipo de intervención, reseña los principales marcos, teorías y modelos de análisis: el marco de desarrollo institucional, representado por el trabajo de Elinor Ostrom; el enfoque de redes, centrado en el análisis de actores y sus interrelaciones, descrito a partir de la versión de Adam y Kriesi; la teoría de la construcción social de grupos objetivo a partir de la contribución de Insgram, Schneider y DeLeón: el marco de coaliciones promotoras (advocacy coalition framework) desarrollado por Sabatier y Weible. Precisamente, los estudios de caso del libro aplican estos paradigmas.

En su segundo ensayo sobre el concepto de política pública, Nicolás pretende aclarar su significado en nuestros países, pues al haber nacido en Estados Unidos tiene limitaciones que podrían distorsionar su aplicación original.

Nos llamó la atención que en esta parte el autor parece en ocasiones contradecir la idea de F. Villanueva al pretender que las políticas públicas pudieran explicar y predecir eventos mejor que los paradigmas de la ciencia política, recordemos que Aguilar enfatizaba en el aspecto instrumental.

Después de deconstruir el concepto de public policy, Pineda se pregunta si es exportable el concepto de política pública.

Aquí es consecuente con su idea de que es una especie de mercancía teórica, pues asume que el conocimiento tiene una especie de certificado de origen –que nos llama a duda. Incluso utiliza una interesante analogía entre los diferentes componentes de autos, Ford y Nissan, como metáfora de la diferencia entre los elementos con que se estructura la public policy estadounidense frente a las políticas públicas en México.

Juan Poom Medina aporta un bonito, pero muy breve, capítulo sobre la definición de un problema público a partir de este enfoque; es decir, cómo se logra incrustar un tema en la agenda pública a partir de una revisión bibliográfica. Ayuda a comprender que una anomalía o afectación social no constituye de por sí un problema público, sino que es a través de un ejercicio de diagnóstico y estrategias de acción que puede posicionarse como un problema de políticas públicas.

Alejandro Salazar Adams escribe un capítulo sobre la prospección en políticas públicas, donde demuestra que las metodologías estadísticas permiten anticipar con cierto grado de veracidad las consecuencias futuras de las políticas que se aplican en un momento determinado.

Distingue tres tipos de prospección: proyección, predicción y conjetura. Después de explicarlos, nos ofrece la utilidad de ejemplos de prospección tomando como ejemplo la demanda del agua en Hermosillo, en donde, por cierto, alarma que aun con la aguda escasez del vital líquido el incremento del consumo per cápita seguirá creciendo si no se hace algo drástico para evitar esta tendencia.

Hugo Briseño Ramírez realiza un análisis institucional del problema del agua en la ciudad de Hermosillo a partir del enfoque de Elinor Ostrom: marco de análisis y desarrollo institucional, aplicando con originalidad los conceptos del modelo: condiciones materiales, atributos de la comunidad, reglas de uso, arena de acción y patrones de interacción.

De forma reveladora, concluye que el presunto remedio que se obtuvo al construir el acueducto El Molinito-Hermosillo no constituye una solución de mediano y largo plazo; que podría representar una solución real sólo que no creciera la población en los próximos cincuenta años. Incluso sugiere que se trató de una obra redundante, pues no genera agua nueva, sino solamente adelanta la captura de un volumen, ya que esa agua de todos modos llegaría a los depósitos de la ciudad. Es un espléndido ejercicio de aplicación de un modelo teórico a un caso práctico.

América Lutz Ley analiza la construcción social de grupo objetivo en subprogramas de cultura del agua en Hermosillo. Se trata de un análisis sobresaliente por su claridad. Aplica el modelo de construcción social de grupos objetivos de políticas públicas a los subprogramas “Aprende jugando”, “La ruta del cuidado en tu colonia” y “Mi empresa le va a Hermosillo” como parte de una estrategia mayor denominada “Programa general de la cultura del agua”. La autora describe las estrategias seguidas para crear un grupo de población que actuara por la meta de disminuir el consumo por habitante.

América considera que aún es necesario insistir con otras estrategias, y debe al lector un análisis sobre  si las metas propuestas en esos programas se cumplieron o no.

Luis Silva Gutiérrez colabora en el capítulo “La protección civil y su gestión desde el enfoque de redes sociales. Análisis del sistema de alerta temprana por ciclones tropicales ante el impacto de Ximena en Guaymas, Sonora”. Se ocupa de dos cuestiones, el flujo de información de alerta entre los integrantes del comité de protección civil y el impacto de la difusión de esta alerta sobre el grado de información recibido por los usuarios finales. Nos sorprendió la combinación del marco conceptual con el uso de herramientas cuantitativas por Luis.

Explica el origen de la protección civil en México y Sonora y la organización del sistema de alerta temprana por ciclones tropicales, y, a partir de un trabajo de campo –tanto en población de lugares de riesgo como instituciones responsables–, hace un análisis de contenido de la red y su impacto para las diferentes etapas de alerta: azul (aviso), verde (prevención), amarillo (preparación), naranja (alarma) y roja (afectación). A partir de su abordaje el autor muestra la ineficiencia del sistema de alerta y clarifica vías para mejorarla.

Daniela Yocupicio Torres redacta el ensayo “Redes binacionales de la política pública en el Programa de Repatriación Voluntaria al Interior ante el problema de la migración ilegal”. Se trata de un artículo bien contextualizado. Aplica el modelo de construcción social de Ingram y colaboradores para caracterizar cómo se construye la imagen social de los migrantes en México y Estados Unidos. Por otra parte, expone de manera sistemática los acuerdos binacionales sobre el problema migratorio de repatriación de migrantes desde 1981; luego, al aplicar el enfoque de redes, caracteriza muy bien el tipo de actores, la distribución del poder entre ellos y el impacto de la red, que forman las posibilidades de cambio del programa.

Daniela demuestra conocer muy bien la problemática migratoria; no obstante, quedamos con la impresión de que en su análisis este tema diluyó un poco su foco principal referente a cómo se configura la política pública. Su análisis es apropiado a nivel macro y podría mejorar si abunda en el papel de actores específicos en la red de acción, incluso a los beneficiarios o sujetos de repatriación.

Alejandro Espinosa Granados escribe el capítulo “Análisis constructivista de poblaciones objetivo en el programa Oportunidades del gobierno federal”. También aquí hay una buena combinación entre el fundamento teórico y el estudio de caso, orientado a ejemplificar untargeting (focalización) del gobierno, creando un universo de pobres buenos que son tratados apropiadamente por el propio gobierno. Alejandro muestra paso a paso cómo esta política pública ha tenido éxito por la eficacia del gobierno en construir socialmente un grupo en forma positiva.

Finalmente, Alex Ricardo Caldera Ortega escribe sobre “Coaliciones promotoras ante la crisis de escasez de agua en la ciudad de Aguascalientes”. Difícilmente hubiera cerrado mejor el libro con otro artículo, pues es un análisis de un experto en políticas públicas, y en el caso del agua, en la ciudad de Aguascalientes, que ha sido ejemplo de la privatización del servicio.

Utiliza para ello el esquema analítico de las coaliciones promotoras (advocacy coalition framework) para analizar la disputa entre actores alrededor de la instauración del modelo empresarialista neoliberal en la operación del servicio de 1989 a 2010. Caldera Ortega hace una contextualización del “asunto”, como él llama al problema que caracteriza a las coaliciones que se formaron, y muestra cómo la coalición privatizadora ganó la partida a final de cuentas, logrando cierto consenso social, aunque el problema de la crisis del agua no ha quedado resuelto cabalmente.

Como advertirán ustedes, estamos ante un libro de grueso calibre, es un texto destinado a servir de apoyo en los diferentes programas universitarios donde se enseñan políticas públicas.

Asimismo, constituirá una referencia obligada para los investigadores de tan novedosa profesión. Para la Facultad de Estudios Internacionales y Políticas Públicas el libro de Nicolás Pineda y sus colaboradores constituye un desafío, un ejemplo a replicar, pues han convertido al estado de Sonora en objeto sistemático de estudio.

Permítaseme hacer una reflexión sobre los alcances que se pretende dar a los politólogos públicos, a su quehacer. En principio, comparto el entusiasmo por fomentar, a partir de sus modelos, la eficacia de los gobiernos en todos los niveles, apoyados en la racionalidad técnica. Sin embargo, advierto que corre el riesgo de convertirse en una especie de praxeología al estilo de la escuela austriaca que sobrevalora la racionalidad sobre la subjetividad de los actores sociales.

La sociedad, o más bien el desarrollo histórico de la humanidad, a diferencia de lo que asumen los historicistas de toda índole, incluyendo a los marxistas, no puede construirse como se construye un auto. Por  ello, veo algunas limitaciones en el ejercicio de la política pública para un cambio social que seguirá dependiendo de la competencia y el juego de fuerzas de la sociedad en general.

No obstante, es un gran avance para la modernización de México introducir cada vez mayor orden en los asuntos públicos, no debe desestimarse el peligro que representa introducir indiscriminadamente criterios de mercado en los aspectos de la vida social.

En general, el manejo de la temática por parte de Pineda y sus actores, nos revela que El Colegio de Sonora es una institución líder en las temáticas emergentes de las nuevas disciplinas académicas y el quehacer público.

Consideramos que deben sentirse satisfechos de tener en su equipo de investigadores a uno de los líderes más destacados a nivel nacional como lo es Nicolás.

Agradezco de nuevo la oportunidad que me han brindado para compartir estas reflexiones y reitero a Nicolás Pineda y colaboradores mi respeto y admiración por su trabajo.



[1] Presentado en el marco del 1er Congreso de investigaciónInstituciones, gobierno y sociedad civil celebrado en El Colegio de Sonora el 13 y 14 de mayo de 2013.

[2] Investigador de la Facultad de Estudios Internacionales y Políticas Públicas de la Universidad Autónoma de Sinaloa. Correo electrónico: memoibarra01@gmail.com