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Presentación del libro “Política social en México: logros recientes y retos pendientes”. Marco Antonio Paz Pellat, Edgar Ramírez Medina, Ana Mónica Aguilar Chávez y Gerardo Franco Parrillat, México, FCE y SEDESOL, 2012

Presentación del libro Política social en México: logros recientes y retos pendientes. Marco Antonio Paz Pellat, Edgar Ramírez Medina, Ana Mónica Aguilar Chávez y Gerardo Franco Parrillat, México, FCE y SEDESOL, 2012[1]

Gabriela Grijalva Monteverde[2]

Agradezco la distinción que me hizo Marco Antonio Paz Pellat al invitarme a presentar este interesante libro en un tema por demás oportuno y relevante en la agenda social del país.

Como todos sabemos, la pobreza se ha convertido en las últimas décadas en un problema cada vez más alarmante, sobre todo en los países menos desarrollados, como es el caso de la región latinoamericana y gran parte del continente africano.

Hablar de pobreza es hablar de un tema que a todos nos preocupa, pero, sobre todo, que nos lastima, porque estamos conscientes de que quienes no tienen sus necesidades básicas cubiertas no pueden desarrollar plenamente sus capacidades humanas, participar en sociedad y ejercer sus derechos, y que al no salir de ese círculo de desventaja social, estarán condenados a perpetuar su condición a las siguientes generaciones.

Es por ello que en este libro que hoy nos presentan sus autores, titulado: Política Social en México, logros recientes y retos pendientes, encuentro un punto de interés compartido entre academia, gobierno, sector privado, miembros de organizaciones civiles y ciudadanos preocupados, activos y participativos.

La literatura existente en el tema de la pobreza es vasta y ha sido estudiada por teóricos de distintas disciplinas, desde el sociólogo inglés Peter Townsend quien define a la pobreza como: “La situación en la que viven aquellos cuyos recursos no les permiten cumplir las elaboradas demandas sociales y costumbres que han sido asignadas a los ciudadanos, están carenciados en una variedad de formas que se pueden observar, describir y medir”, hasta concepciones como la del economista hindú Amartya Sen, para quien la pobreza es el fracaso de las capacidades básicas para alcanzar niveles de bienestar mínimos reconocidos por una sociedad determinada y en la que los medios económicos no son independientes de las posibilidades reales de convertirlos en capacidades para funcionar.

Ante la creciente desigualdad económica, social y de capacidades de millones de personas, los gobiernos de los diversos países, sobre todo de aquéllos en donde existe una mayor concentración de personas en pobreza extrema, han implementado diferentes medidas y programas de combate a la pobreza.

La obra que se nos presenta hace una radiografía de cómo se ha realizado la política social en el México moderno; capítulo a capítulo da cuenta de las concepciones, acciones, estrategias y resultados, pero también de los grandes retos pendientes.

Más aún, una de las riquezas del libro es que no se circunscribe al desarrollo que han tenido los programas del combate a la pobreza en el país, sino que aborda algunas acciones, aciertos y errores que han tenido también otros modelos propuestos en diversos países que buscan disminuir las grandes desigualdades en su población.

Como académica, encuentro un capital importante de datos e información estadística a lo largo de los seis capítulos de los que consta la obra, entre gráficas, tablas y un anexo que constituye en sí una herramienta valiosa para la consulta y el análisis.

La combinación de los elementos anteriormente citados y el texto, abordado con un lenguaje claro y sencillo, lo hacen atractivo para cualquier ciudadano interesado en ahondar sobre el tema y las acciones implementadas en materia de política social, y lo convierten en una lectura obligada para los actores políticos y tomadores de decisiones de política pública, en especial de la política social y económica.

En un breve primer capítulo denominado “Desarrollo social y política social” los autores nos introducen a estos dos conceptos centrales en los que ha de centrarse el libro. Sobre el primero nos presentan su evolución al pasar de una concepción de desarrollo social entendida y medida únicamente bajo el indicador del nivel de ingreso de las personas y de los bienes que pueden adquirir, hasta visiones mucho más amplias que además del ingreso incluyen el acceso de las personas al conocimiento, a una mejor alimentación, a servicios de salud de calidad, protección contra el crimen y la violencia, libertades políticas y culturales, hasta una importante participación en las actividades comunitarias, añadiendo a todas éstas la condición de sustentabilidad.

La política social, nos señalan, se define como “el conjunto de normas e instituciones, programas y recursos públicos destinados a mejorar los niveles de bienestar de la población” (p. 14) con las que el Estado define sus compromisos con la ciudadanía en el objetivo de garantizar niveles mínimos de bienestar para todos.

Este capítulo concluye con el marco normativo actual en este ámbito, la Ley General de Desarrollo Social de 2004, del que se destaca que “la Política Nacional de Desarrollo Social debe incluir cuando menos las siguientes vertientes: I. Superación de la pobreza a través de la educación, la salud, la alimentación, la generación de empleo e ingreso, el autoempleo y la capacitación; II. Seguridad social y programas asistenciales; III. Desarrollo regional; IV. Infraestructura social básica, y V. Fomento del sector social de la economía” (p. 14).

En el segundo capítulo, denominado “Evolución de la política social en México”, los autores parten desde la concepción social que caracteriza a la Constitución mexicana, que define al Estado como principal promotor del desarrollo nacional, y nos presentan la evolución en las concepciones y acciones en materia de política social emprendidas por los diversos gobiernos, aportando valiosos datos que abarcan desde las décadas de los cuarentas, hasta llegar al Programa Nacional de Desarrollo 2007-2012.

En este recuento, un acierto importante es que los autores no dejan por fuera los aportes realizados por esfuerzos anteriores al programa Oportunidades, sin duda el principal programa de combate a la pobreza de la administración federal 2006-2012, como el caso de las acciones de la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar) creada en 1977, de corta existencia pero fructífera obra, de la que se destaca: “Uno de los méritos de la Coplamar que más se reconocen es el de haber reunido información acerca de la satisfacción de las necesidades básicas de vivienda, nutrición, salud y educación” (p. 19), así como el reconocimiento a Pronasol y Progresa como antecedentes inmediatos en los que se basó Oportunidades.

Además de una buena síntesis y descripción de cada una de las políticas, programas, acciones y leyes que se han creado, cambiado, modificado y ampliado a lo largo de los diferentes gobiernos en México, los autores nos dejan ver una realidad que en diferentes épocas también ha sido parte de la implementación de los programas y apoyos a la población más necesitada, como lo es el asistencialismo o el franco manejo y la manipulación política a través del clientelismo.

El tercer capítulo de esta obra, denominado “Fortalecimiento Institucional de la Política Social” nos acerca a conocer la aplicación de la denominada Gestión por resultados de la política social, buscando llegar con ello a políticas públicas más eficientes y eficaces.

Los autores nos señalan que este nuevo modelo se implementó en la administración 2006-2012 cuando se realizó un cambio que implicó mejoras tanto en la planificación, como en la operación, en el monitoreo y la evaluación de los programas públicos. Para ellos, los cambios en la normatividad y operación de los programas bajo la gestión por resultados implicaron una transformación de la política social que ahora no sólo se preocupaba por las acciones para contrarrestar la pobreza, sino por los resultados que estas acciones generaban en el abatimiento del fenómeno. Este modelo, aplicado en la SEDESOL, se apoyaría en tres elementos centrales: el monitoreo, el presupuesto y la evaluación basados en resultados. De forma particular, los autores destacan la relevancia de las evaluaciones de los programas sociales como una importante herramienta que permite analizar su impacto y, con ello, corregir, fortalecer, rediseñar o incluso desaparecer los que no funcionen.

En materia de transparencia y rendición de cuentas he de destacar el dato que se proporciona en referencia a que mientras en el año 2000 sólo unos cuantos programas contaban con reglas de operación, hoy los 20 programas de la Sedesol cuentan con ellas y están publicadas en el Diario Oficial de la Federación; y cierro esta parte del capítulo con otro dato interesante que se reporta: desde 2002 a la fecha se han realizado más de 200 evaluaciones de los programas sociales incluyendo evaluaciones de desempeño, consistencia y de resultados, entre otras.

En el cuarto capítulo titulado “Gasto Social en México”, los escritores sostienen que hubo un incremento del gasto público en programas sociales en apoyo a los grupos más vulnerables, específicamente del año 2003 a la fecha. Se resalta aquí que las transferencias de programas como Oportunidades, 70 y más, Apoyo Alimentario y Empleo Temporal, evitó en 2010 que 1.5 millones de personas cayeran en extrema pobreza, de las cuales un millón correspondían al ámbito rural y 1.5 al urbano.

Como lo había comentado anteriormente, el libro nos presenta una serie de tablas y gráficas con una gran cantidad de datos importantes que se convierten en fuentes de consulta, destaco aquí un ejemplo con la gráfica 17 de la página 82, que nos presenta un comparativo del gasto social como porcentaje del PIB entre países de América Latina desde 1990 hasta 2009.

En esta gráfica se muestran los porcentajes destinados al gasto social en Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México, donde se observa que en general México destinó en el periodo menores proporciones de su riqueza generada a su gasto social, pero que dicha proporción fue constantemente creciente entre 1990 y 2009. Tomando como referencia el periodo comprendido entre 2005 y 2009, México aparece con el porcentaje más bajo de todos, de 10.0, pues el resto de los países antes citados oscila entre el 11.3 y el 13.8, este último es el caso de Brasil.

Sin embargo, esta situación cambia cuando se analiza la gráfica 18 de la página 83: el gasto social per cápita medido en dólares de 2005, muestra que en este mismo periodo de referencia, 2005-2009, México es superado solamente por Chile, que registra un gasto de 1 045.2 dólares, mientras que México registra 827.2 dólares.

Hacia el quinto capítulo, denominado “Resultados del desarrollo social en México” se nos presentan algunos datos atractivos para su análisis. Por ejemplo, la metodología para la medición multidimensional de la pobreza que en 2009 presentó el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (coneval) que además de verificar si las personas tienen un ingreso inferior a la línea de bienestar económico, es decir, que no tienen un ingreso que les permita satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias, mide también las carencias sociales. En ese sentido el texto explica que una persona estará en una situación de pobreza multidimensional extrema cuando presenta tres o más carencias sociales y su ingreso sea inferior a la línea de bienestar mínimo.

De la radiografía de México según los parámetros que se nos presentan en este capítulo, destaco los siguientes datos: en 2010, 52 millones de mexicanos vivían en pobreza medida multidimensionalmente con 2.5 carencias en promedio; de estos, 40.3 millones de personas fueron clasificadas en pobreza moderada, con 2.1 carencias en promedio, y 11.7 millones en pobreza extrema, con un promedio de 3.7 carencias.

La gran variedad de gráficas y de datos aportados permiten al lector conocer el comportamiento de la pobreza en la primera década del siglo XXI en los ámbitos nacional, estatal y municipal.

Por último, en el sexto capítulo titulado “Los retos de la política social”, los autores exponen sus propuestas de identificación de la problemática inmediata y posibles soluciones para avanzar en la política social del país señalando, como base principal, la articulación entre la política económica y la política social, para que los sectores vulnerables puedan salir de su condición de pobreza.

La primer propuesta que manejan los autores para concretar lo que llaman un Sistema Financiero de Superación de la Pobreza es la bancarización de los programas sociales de la Sedesol, en la cual se dote a los beneficiarios de una tarjeta y una cuenta bancaria.

La segunda propuesta consiste en que los usuarios cuenten con cinco tipos de servicios financieros que a continuación cito:

  • Cuentas de ahorro con rendimientos atractivos y superiores a los del mercado
  • Microseguros que brinden protección social ante contingencias
  • Microcréditos para la inversión en educación y proyectos productivos
  • Créditos a la vivienda
  • Canales de envío de dinero y recepción de remesas

Una tercera propuesta tiene que ver con la incorporación de estos sectores vulnerables a los servicios de la banca comercial tradicional y de ahí al modelo de banca social, pero los autores advierten en este sentido que es necesario que para ello se realicen modificaciones a la normatividad existente, por ejemplo, en lo que respecta al cobro de comisiones por el uso de cajeros en red,  pues está claro que éstos resultan excesivos para  personas en situación de pobreza.

En este amplio capítulo los ensayistas aportan otra serie de propuestas dirigidas no sólo a la población que ya se encuentra entre los segmentos con algún tipo de pobreza, sino a aquéllos que son considerados en situación vulnerable y que ante cualquier contingencia pudieran caer en situación de pobreza.

Por cuestiones de tiempo quiero retomar una de ellas que se dirige a un sector con un grado mayor de vulnerabilidad por su situación e incluso discriminación como lo son los adultos mayores. Los autores afirman que así como las estancias infantiles han demostrado su éxito para que las madres se incorporen al mercado de trabajo, igualmente proponen un sistema de estancias diurnas en donde los adultos mayores puedan recibir cuidados y atención, como controles médicos, etcétera, para de esta manera liberar presión sobre los cuidadores y las familias, y yo complementaría, puedan tener también mayores posibilidades de desarrollo económico y estabilidad emocional.

Haciendo un resumen del ambicioso contenido de este libro, puedo decir que resulta una rica fuente de datos estadísticos, una propuesta de balance de la evolución de la política social en México, y además, una explicación detallada de las acciones y emprendimientos que en este ámbito se realizaron durante el último sexenio.

Sin duda, un gran avance lo han constituido las diversas evaluaciones que se han realizado a los programas de la Sedesol, sobre todo al programa Oportunidades, en donde si bien se señalan los aciertos, se enlistan los retos y sugerencias de mejoras tanto de diseño, como de implementación constituidos por grupos multidisciplinarios, en donde además de funcionarios, confluyen prestigiosos académicos especialistas en el tema, como atinadamente lo señala este libro al hablar de los comités evaluadores del Coneval.

Como sostienen los autores en el último capítulo, está claro que los programas sociales por sí mismos no lograrán sacar a las personas de su situación de pobreza, sino que resulta además prioritario, y yo diría urgente, emprender acciones que detonen de una manera amplia y eficaz una política económica que contemple las características y el potencial de este sector de la población, para que entre las dos políticas, la social y la económica, lleven a México a una urgente disminución en los porcentajes de los millones de compatriotas que día a día carecen de lo más básico para llevar una vida digna.

En este sentido, además de reiterar la gran aportación de evidencia histórica, estadística y comparativa que se hace en esta obra, creo que bien vale la pena analizar y evaluar la posible implementación de las propuestas que los autores abordan y detallan en este libro.

Muchas felicidades a los cuatro autores, enhorabuena por este producto.

Muchas gracias.



[1] Celebrada el 31 de mayo de 2013 en la Universidad de Sonora.

[2] Rectora de El Colegio de Sonora. ggrijal@colson.edu.mx