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Ausencia de instituciones para la gestión del agua

Jacinta Palerm Viqueira*

La gestión de sistemas de riego o de tomas sobre el mismo río que involucran a varios usuarios (haciendas, haciendas y comunidades, quizá también ciudades) en el periodo colonial, ha sido señalado por Lipsett-Rivera como de “ausencia de instituciones”.
En los avances de investigación existentes para México sobre administración del agua de riego en la época colonial y el siglo XIX destaca que no hay instituciones que vinculen a comunidades, haciendas y ciudades.
Lo que hay, en lugar de instituciones, son cuadros de distribución llamados repartimientos, diseñados por autoridades gubernamentales o acuerdos y convenios entre las partes, a veces resultado de litigios.

Los casos, en su mayor parte, parecen aludir al reparto de agua de un río, pero también se mencionan acuerdos de mantenimiento de canales y presas compartidas.
La distinción no es insignificante, ya que la teoría se refiere al impacto social de la obra hidráulica para regadío. Probablemente se requiere mayor estudio de las relaciones entre sistemas de riego en la distribución del agua.De todas maneras, hay evidencia de ausencia de instituciones para la administración de sistemas de riego, así como para la distribución del agua de un río.

Administración centralizada o unificada
Recientemente, Escobar comenta que en los que casos en que ya había una administración centralizada era más sencillo adoptar el modelo unificado de las juntas de aguas. En España sugieren que el paso de administración municipal a administración por organizaciones de regantes, ambas unificadas, se aceleró cuando el sistema rebasaba los límites del municipio o por creación de nuevos municipios, así como por propietarios no radicados en el municipio.
Este podría ser el caso del laborío del Valle de Santiago en el estado de Guanajuato, pero no parece ser el proceso en Cuautitlán, en el Estado de México, pues aunque adoptaron el esquema de junta de aguas, se negaron a afiliarse a una junta de todo el río Cuautitlán.

En el caso de Juárez, también adoptaron el esquema de junta de aguas.
Otro caso es Oaxaca, donde una cooperación entre comunidades parece también adoptar sin problemas el esquema de junta de aguas.
Este es un terreno interesante de explorar aunque, para abordar la administración de sistema de riego en el tiempo, convendría incorporar el dato del tamaño del sistema, el tipo y el número de usuarios, cuando menos para considerar casos comunitarios de tipo distinto.
En la legislación estatal del siglo XX, en los casos de las aguas de los pueblos o incluso de aprovechamientos colectivos de pequeños usuarios, los municipios debían supervisar el nombramiento de autoridades locales.
En el caso de los repartimientos y acuerdos entre usuarios también se debe considerar si los casos de repartimientos que señalan guardias hay unas proto-instituciones, sin personalidad jurídica, pero que se reúnen y nombran y pagan a guardias.

La administración acéfala de sistemas de riego parece ser una anomalía teórica
Bajo esta perspectiva de anomalía teórica decidimos explorar si la situación mexicana y novohispana era similar en otras regiones hispanoamericanas.
La exploración inicial de otras regiones hispanoamericanas llevó a corroborar que efectivamente rigió una misma legislación en la época colonial.
“Ordenamos, que los Acuerdos de las Audiencias nombren Jueces si no estuviere en costumbre, que nombre el Virrey, ó Presidente, Ciudad y Cabildo, que repartan las aguas …” (Recopilación de Leyes de los Reynos de las Indias 1681: libro 3, título 2, ley 63).

De hecho, el modelo de administración del agua de riego hispanoamericano basado en jueces de agua y juzgados privativos de agua también tuvo vigencia en España.
Por ejemplo, en Gaudí se nombraron alcaldes de aguas, autorizados por los reyes en 1494; en Granada se estableció un juzgado privativo de aguas en 1501, y el rey aprobó las ordenanzas en 1535.
Sin embargo, en España existió otro modelo, también de herencia árabe, donde los regantes mismos nombraban a sus autoridades, tal el caso de la huerta Valenciana.
El modelo de jueces de agua nombrados por alguna autoridad gubernamental desparece en España con la legislación nacional de 1866 y 1879 que ordena la formación de instituciones de regantes, siguiendo el modelo Valenciano; la legislación ordena la formación de instituciones cuando comparten una misma bocatoma; para la gestión del agua del río es opcional la asociación de varias comunidades de regantes, aunque posteriormente crearían las confederaciones hidrográficas.
En Hispanoamérica aparentemente dominaría la administración del agua basada en jueces de agua y, cabe destacar, no existen deslindes entre la administración del agua del río y la de los sistemas de riego.
En el siglo XIX unas regiones optan por modelos autogestivos unificados o modelos de administración bajo el control del estado. La evidencia empírica sugiere que en otras regiones hispánicas hubo gestión unificada.

Caso Perú
En Perú hay dos reglamentos o legislaciones que tuvieron vigencia hasta el siglo XX, el de Antonio Saavedra y Leyva de 1699 y el de Ambrossio Cerdán de Landa de 1793.
El juez de aguas administraba las aguas de todo un valle con apoyo de una asamblea de regantes, se levantaban actas, se seleccionaba el personal, se decidía la cuota de riego.
A principios del siglo XX, sin embargo, Perú adopta una legislación copiada a la española, el resultado es un fracaso rotundo al extremo de alzamientos campesinos.
Retoman el modelo de administración por personal nombrado por el gobierno al que darían el nombre de Administración Técnica; ésta incorpora menos participación de los regantes, a diferencia del modelo de juez de aguas.
Adicionalmente, en la década de 1960 con la reforma agraria, también se desconoce a las autoridades tradicionales de comunidades indias como autoridades sobre el agua.
Hay varios factores de fracaso de la autogestión en Perú ensayada a principios del siglo XX: a) aparentemente no hay una autoridad sobre el río —una de las funciones importantes del juez de aguas era medir las bocatomas—; b) el cambio abrupto de procedimientos, que deja vacíos de autoridad; c) una gran polarización de la tenencia de la tierra, los hacendados logran concentrar los puestos de representación de las instituciones autogestivas desplazando a las comunidades, y d) hay también un crecimiento de cultivos demandantes de agua en el periodo.

Caso Chile
En el caso de Chile, la administración también estuvo a cargo de jueces de aguas. En Santiago de Chile se nombran jueces de aguas (o alcaldes de aguas) y alarifes (arquitectos o albañiles), con funciones específicas para el agua, desde la fundación de la ciudad hasta que inicia la República.
Sin embargo, también parece que estos se nombran en caso de conflicto: en 1768 —según relata Donoso (2003: 42) — debido a las graves dificultades que existían en torno a la distribución de aguas, el gobierno colonial se vio obligado a intervenir y nombrar un juez de aguas para evitar “el obstinado tesón y violencia de los dueños”, además se instalaron guardias armados en las bocatomas para conseguir una repartición más justa de las aguas y reprimir así los excesos.
Cuando menos ello es congruente con la administración en el siglo XIX, cuando en caso de conflictos a nivel de un sistema de riego, la Corte nombraba un juez de aguas, y en caso de conflictos a nivel de río, la Corte nombraba un juez de río.

La legislación chilena sería muy influenciada por el caso especial de la Sociedad del Maipo, los primeros estatutos de esta sociedad de regantes son de 1827 y 1831. En 1832 —según Obando (2005) — el presidente de la República aprobó el Acta de Asociación y sus acuerdos complementarios. El decreto aprobatorio expresó que:
recomienda a los tribunales de justicia tengan presente los compromisos que han contraído entre sí los accionistas del Canal de Maipo para no introducirse a juzgar en las discordias que se suscitaren entre ellos, habiendo renunciado solemnemente la comparecencia a los jueces públicos, i obligándose a deslindar sus derechos por sí mismo (sic).
Es decir, las disputas entre los socios no podían llevarse fuera de la Sociedad del Canal de Maipo.
A principios del siglo XX, en1908, se legisla sobre instituciones para administrar sistemas de riego, las asociaciones de canalistas, siguiendo el modelo del canal del Maipo. Unos años después se legisla sobre instituciones para administrar ríos, las juntas de vigilancia.
La administración del agua en Chile es totalmente autogestiva. El tamaño de los sistemas no fue un factor determinante, aunque aparentemente había una tenencia de la tierra más homogénea y hay una continuidad de estrategias de gestión y el recurso a un modelo local.
Un autor sugiere que la reforma agraria multiplicando el número de usuarios ha puesto presión sobre las instituciones de administración del agua —factor que varios autores denominan estrés por escala (scalar stress).

Caso Mendoza
En el caso de Mendoza, Argentina, la situación es aparentemente muy similar a la de Chile; sin embargo, a diferencia de Chile, evoluciona hacia una administración gubernamental del agua.
Al inicio de la vida republicana en 1815, se nombra un regidor juez de aguas. En 1833, se establece el Juzgado de Aguas. En 1844 se emite el Reglamento General de Aguas y/o Reglamento para el Juzgado de Aguas.
En 1884, con la Ley de Aguas, el Juzgado General de Aguas llega a su fin y es remplazado por el Departamento General de Aguas, que en 1895 toma el nombre de Departamento General de Irrigación y lo encabeza el superintendente general de Aguas.
La Ley de Aguas de 1884 también crea las inspecciones de cauce, término que designa a los regantes que comparten canales secundarios.
Las inspecciones de cauce se crean o constituyen ministerio legis, es decir, por el solo imperativo de la ley.
El caso de Mendoza se parece más al del Perú que al de Chile, pero aún más centralizado que en Perú. Recientemente en Mendoza se ha ampliado el tamaño de las inspecciones de cauce de 500 hectáreas a unas diez mil y quince mil hectáreas.

Caso San Juan
En el siglo XIX son comisiones formadas por los mismos regantes las encargadas de gestionar el riego.
A principios del siglo XX, con la llegada de inmigrantes, los asuntos de agua llevan al derrocamiento del gobernador.
Hay un periodo de administración municipal para luego regresar a las comisiones u organizaciones de regantes bajo la supervisión de una institución del Estado.

La comparación y la profundización parecen interesantes
Una primera comparación es que la intervención del Estado en dar un marco legal a la administración del agua de riego es generalizado en Hispanoamérica. Más bien México se demoró en desarrollar una legislación. El carácter acéfalo de la administración del agua en México es atípico.
El otro aspecto a destacar es la importancia del manejo de río a la par que el manejo de sistema. Esto ha recibido escaso tratamiento etnográfico y nulo teórico.

*Doctora en Geografía Humana por la Universite de Toulouse Le Mirail-Francia. Texto base de su participación en el Seminario Internacional “Acceso, manejo y control de recursos naturales en las sociedades mexicanas. Conflicto y consensos, siglos XIX-XXI”, celebrado en El Colegio de Sonora del 15 al 17 de octubre de 2014.